Inngangsorð Gylfa Magnússonar, formanns bankaráðs, á fundi með stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis 27. mars 2019
Gylfi Magnússon, formaður bankaráðs Seðlabanka Íslands, sótti fund stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis 27. mars 2019 þar sem rætt var um stjórnsýslu Seðlabanka Íslands við framkvæmd gjaldeyriseftirlits. Inngangsorð Gylfa í upphafi fundar fylgja hér með.
Inngangsorð Gylfa Magnússonar, formanns bankaráðs Seðlabanka Íslands, á fundi með stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis 27. mars 2019 um gjaldeyriseftirlit Seðlabanka Íslands.
Ég vil þakka fyrir þetta tækifæri til að fylgja eftir vinnu bankaráðs Seðlabanka Íslands vegna greinargerðar þess um hið svokallaða Samherjamál og aðra vinnu Seðlabankans við að framfylgja þeim höftum sem ýmist eru kölluð gjaldeyrishöft eða fjármagnshöft. Síðara heitið er líklega nákvæmara en það fyrra er mér tamara.
Ljóst er að Seðlabankinn var engan veginn undir það búinn að framfylgja fjármagnshöftum þegar þau voru lögð á nánast fyrirvaralaust haustið 2008. Vinnuna þurfti bankinn að byggja á óburðugu regluverki sem hafði hvorki verið prófað í framkvæmd né af réttarkerfinu. Að því leyti var Seðlabankinn í mun verri stöðu en aðrar innlendar eftirlitsstofnanir sem alla jafna geta byggt sína vinnu á fjölda fordæma, bæði hérlendis og erlendis, sérstaklega í Evrópu, og lögum, reglum, aðferðum og viðmiðum sem hafa staðist ítrekaðar prófanir dómstóla. Engu slíku var til að dreifa haustið 2008.
Meðal þess sem nú liggur fyrir er að engar nothæfar refsiheimildir virðast hafa verið til staðar vegna brota gegn höftunum í nær þrjú ár eða allt frá upphafi þeirra og þangað til lög nr. 127/2011 tóku gildi í september 2011. Gallarnir á refsiheimildunum blöstu ekki við í hamaganginum í upphafi, um það er ekki deilt, þótt deilt sé að einhverju marki um orsakir og alvarleika þeirra og skýringar og hvenær stjórnendum Seðlabankans hefðu mátt vera þeir ljósir. Lögfræðilegar röksemdafærslur vegna þessa eru langar og flóknar og sjálfsagt margir betur til þess fallnir að rekja þær og útskýra en sá hagfræðingur sem hér situr.
Þótt starfsfólk og stjórnendur bankans hafi gert sitt besta til að takast á við þetta afar erfiða verkefni, um það efast ég ekki og hef ekki séð neitt sem bendir til annars, þá blasir nú við að það tókst ekki að öllu leyti vel og óumdeilanlega að sumu leyti mjög illa.
Bankanum tókst að vísu að fá höftin til að virka í efnahagslegum skilningi. Það skipti þjóðarbúið höfuðmáli. Þannig tókst að tryggja eðlilega greiðslumiðlun og viðskipti milli Íslands og annarra landa. Þar var nánast um líf eða dauða að tefla fyrir íslenska hagkerfið enda hefði samdráttur þess og skerðing lífskjara orðið miklu alvarlegri ef ekki hefði tekist að tryggja nauðsynleg viðskipti milli Íslands og annarra landa. Til þess þarf augljóslega gjaldeyrisviðskipti. Þegar lagt er mat á hvernig til tókst er nauðsynlegt að hafa þetta í huga. Þeir sem stóðu í eldlínunni við að verja fjármagnshöftin töldu sig – og voru í raun – að vinna að verkefni sem skipti sköpum fyrir þjóðarhag. Það skýrir ákvarðanir og atburðarás að nokkru marki en afsakar þó vitaskuld ekki allt sem gert var. Mistök voru gerð og þau höfðu alvarlegar afleiðingar.
Það tókst þó að fá höftin til að virka, vitaskuld ekki fullkomlega, þau láku án efa, en nógu vel til að hægt væri að stunda eins eðlileg utanríkisviðskipti og kostur var á og jafnframt að gera upp og ganga frá hinum gríðarlegu skuldum sem hvíldu á fjölda innlendra fyrirtækja, sérstaklega hinum föllnu bönkum, án þess að markaðurinn fyrir hina íslensku krónu færi á hliðina.
Hins vegar tókst ekki jafnvel til með framfylgd og setningu haftanna að ýmsu öðru leyti. Sérstaklega vekur athygli að málarekstri og kærum vegna meintra brota á höftunum hefur nánast að öllu leyti verið hafnað af dómstólum eða saksóknurum. Þá hefur þeim stjórnvaldssektum sem bankinn hefur lagt á verið hnekkt af dómsstólum þegar á þær hefur verið látið reyna. Stjórnsýsla bankans vegna fjármagnshaftanna hefur jafnframt verið harðlega gagnrýnd. Þetta á m.a. og sérstaklega við um hið svokallaða Samherjamál. Í fyrrnefndri greinargerð er saga þess máls rakin og dregnar af henni ályktanir. Ég ætla ekki að rekja þá sögu alla hér en greinargerðin er opinber og því getur hver sem er kynnt sér hana eins og raunar fjölmörg önnur gögn, m.a. dóma og álit umboðsmanns Alþingis.
Í ljósi alls þessa hefur bankaráðið ályktað að eðlilegt sé að Seðlabankinn taki vinnu sína vegna fjármagnshaftanna alla til gaumgæfilegrar skoðunar og dragi af henni eðlilegan lærdóm. Þá telur ráðið jafnframt rétt að skoðað verði hvort framganga bankans gagnvart þeim sem sættu rannsókn vegna hugsanlegra brota á höftunum, voru kærðir af bankanum eða sektaðir var eðlileg. Þetta á m.a. við um aðgerðir gegn Samherja. Við slíka skoðun ber að sjálfsögðu að hafa til hliðsjónar fjölmargar alvarlegar ábendingar umboðsmanns Alþingis auk niðurstaðna dómara og saksóknara í málum vegna fjármagnshaftanna.
Þá telur bankaráðið í ljósi reynslu undanfarinna ára að Seðlabankinn þurfi að búa sig fyrirfram undir að grípa þurfi til aðgerða eins og fjármagnshafta og annarra neyðarráðstafana. Það ætti að vera eðlilegur hluti af viðleitni hans til að varðveita fjármálastöðugleika og bregðast við áföllum.
Í því samhengi er rétt að hafa í huga að fjármálakrísur eru því miður nánast óhjákvæmilegur fylgifiskur nútíma fjármálakerfa. Við því hefur ekki fundist nein töfralausn þótt vitaskuld sé hægt að gera kerfin stöðugri með ýmsum hætti og búa fjármálastofnanir og sérstaklega seðlabanka undir að takast á við þær. Það þarf Seðlabanki Íslands líkt og aðrar slíkar stofnanir að gera.
Slíkur undirbúningur er þó ekki bara verkefni seðlabanka heldur einnig löggjafans, ráðuneyta og viðskiptabanka. Hluti af skýringunni á vandræðaganginum við fjármagnshöftin er að slík vinna hafði ekki verið unnin í aðdraganda hrunsins 2008 eða a.m.k. ekki nógu vel. Það er þó rétt að hafa í huga að jafnvel með afar góðum undirbúningi hefðu fjármagnshöft alltaf verið mjög erfið í framkvæmd í opnu hagkerfi með fjármálakerfi sem var samofið fjármálakerfum nágrannalandanna líkt og hið íslenska.
Við fyrirhugaðan samruna Seðlabankans og FME færist margs konar starfsemi sem er í eðli sínu lík þeirri sem bankinn tók að sér vegna fjármagnshaftanna til bankans. Reynslan vegna vinnu Seðlabankans við eftirlit með fjármagnshöftunum bendir eindregið til þess að því geti fylgt verulegir ókostir. Að þeim þarf að huga vel við þessar skipulagsbreytingar. Það er mjög eðlisólík starfsemi að reka annars vegar eftirlitsstofnun og beita refsiheimildum og að vera hins vegar „banki bankanna“, og móta peningastefnu og stuðla þannig að stöðugu verðlagi. Sameinuð stofnun þarf að geta gegnt báðum hlutverkunum – og raunar fleirum – vel og án þess að annað hlutverkið flækist fyrir hinu. Nýtt stjórnskipulag verður að taka mið af því.
Að sama skapi er óæskilegt að bankaráð Seðlabankans gegni hlutverki í slíkum refsimálum eins og nánar er útskýrt í greinargerðinni. Bankaráðið hefur lögbundið eftirlitshlutverk og á vitaskuld að gegna því – og gerir það – en það á ekki að stýra með neinum hætti framgöngu bankans í einstökum refsimálum eða vera einhvers konar áfrýjunarnefnd.
27. mars 2019
Gylfi Magnússon
formaður bankaráðs