Um eftirlit með Seðlabankanum og um fjármagnshöft
4. desember 2012
Svar við spurningum Spyr.is
Rakel Sveinsdóttir á Spyr.is hefur sent Seðlabankanum fyrirspurn út frá umfjöllun á Spyr.is um fjármagnshöft og eftirlit með starfsemi Seðlabankans. Í tilefni af fyrirspurninni og tengdri umræðu hefur meðfylgjandi greinargerð verið tekin saman:
Eftirlit með starfsemi Seðlabanka Íslands
Um starfsemi Seðlabankans gilda lög nr. 36/2001 með síðari breytingum. Samkvæmt þeim kýs Alþingi að loknum hverjum kosningum til Alþingis 7 manna bankaráð ásamt jafnmörgum til vara. Hlutverk bankaráðs er að hafa eftirlit með því að Seðlabankinn starfi í samræmi við lög sem um starfsemi bankans gildir. Bankaráðið fundar reglulega og er þá upplýst um starfsemi bankans. Bankaráðið getur einnig kallað eftir öllum þeim upplýsingum sem það óskar vegna starfsemi bankans, enda nær þagnar- og trúnaðarskylda starfsmanna bankans einnig til bankaráðsmanna.
Í lögum um Seðlabankann er kveðið á um það að Ríkisendurskoðun skuli endurskoða ársreikning Seðlabankans sem jafnframt er staðfestur af bankaráðinu. Þá er lögbundið að innri endurskoðandi skuli starfa við bankann og er hann ráðinn af bankaráðinu.
Samkvæmt seðlabankalögum gefur peningastefnunefnd Seðlabankans Alþingi tvisvar á ári skýrslu um störf sín. Sé þess óskað gerir Seðlabankinn nefndum Alþingis grein fyrir starfsemi bankans auk þess sem bankinn svarar árlega fjölda fyrirspurna frá þingmönnum um ýmislegt sem snertir starfssvið bankans. Um slíka upplýsingagjöf til þingnefnda og þingmanna fer samkvæmt þingskaparlögum auk þeirra takmarkana sem þagnar- og trúnaðarskylduákvæði seðlabankalaga setur. Þingskaparlögin kveða á um að nefndir þingsins geti fengið trúnaðarupplýsingar að því tilskyldu að þær virði trúnað um viðkomandi upplýsingar og að sýnt sé fram á að upplýsingarnar séu nauðsynlegar vegna þingmála sem viðkomandi nefnd hefur til vinnslu. Séu þessi skilyrði ekki uppfyllt ber Seðlabankanum að neita að afhenda slíkar trúnaðarupplýsingar.
Þá má nefna að starfsemi Seðlabankans er hluti af opinberri stjórnsýslu og getur því Umboðsmaður Alþingis tekið til skoðunar ákveðna þætti í starfsemi Seðlabanka Íslands. Í engum tilvikum hafa þessir aðilar gert athugasemdir við verklagsreglur vegna framkvæmda á lögum um gjaldeyrismál.
Lög um gjaldeyrismál
Um höft á fjármagnsflutningum milli landa og erlendra og innlendra aðila gilda lög nr. 87/1992. Það er því á valdi löggjafans að ákveða hvaða takmarkanir gilda í þessum efnum og hvernig framkvæmd, eftirliti og undanþágum er háttað.
Samkvæmt lögum ber Seðlabankanum að hafa eftirlit með því að höft á fjármagnsflutningum séu virt og kæra brot til lögreglu. Honum er einnig ætlað að veita undanþágur. Þar ber honum samkvæmt lögunum að líta til tveggja meginskilyrða, annars vegar þess að undanþágan raski ekki fjármálastöðugleika eða hafi óæskileg áhrif á gengi krónunnar og hins vegar þeirra hagsmuna sem undanþágubeiðandi hefur.
Þó svo Seðlabankinn sjái samkvæmt lögum um mikilvæga þætti í framkvæmd og losun fjármagnshafta þá nær verkefnið langt út fyrir starfsemi Seðlabankans. Þannig gegnir t.d. skuldastýring ríkissjóðs mikilvægu hlutverki í þessu sambandi svo og regluverk á fjármálamarkaði. Því fer fjármála- og efnahagsráðherra með forræði á málaflokknum í heild og samræmingu milli mismunandi aðila sem að honum koma. Í því sambandi er starfandi svokölluð stýrinefnd undir formennsku hans en í nefndinni sitja einnig atvinnuvega- og nýsköpunarráðherra, forstjóri FME og seðlabankastjóri. Einnig starfar samráðsnefnd embættismanna undir formennsku aðstoðarseðlabankastjóra. Þá er áætlun um losun fjármagnshafta samþykkt af ríkisstjórn. Þessu fyrirkomulagi var komið á í tengslum við mótun núgildandi áætlunar um losun hafta frá því í mars 2011 og engin breyting hefur orðið á því á undanförnum misserum og mánuðum.
Það er því ljóst hvað varðar þjóðhagslega mikilvægustu ákvarðanirnar þá mun Seðlabankinn ekki sitja einn að þeim heldur verða slíkar ákvarðanir teknar á grundvelli gildandi laga og í samræmi við ofangreint skipulag.
Undanþágur frá gjaldeyrislögum
Beint hefur verið til Seðlabankans spurningum, annars vegar um fjölda og eðli undanþága og hins vegar um hvers konar samninga sé verið að ræða og hvaða áhrif þeir geta haft.
Hvað varðar seinni hluta spurninganna er væntanlega verið að ræða um mögulega nauðasamninga lánastofnana í slitameðferð. Miðað við núgildandi lög er ekki hægt að framkvæma slíka samninga nema að fyrir liggi undanþága frá Seðlabanka Íslands. Samkvæmt lögum má ekki veita slíka undanþágu nema að tryggt sé að hún grafi ekki undan fjármálastöðugleika og stöðugleika í gengismálum. Þá gætir bankinn að sjálfsögðu að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við afgreiðslu undanþágubeiðna.
Dæmi um það sem valdið gæti óstöðugleika er mikið og hratt útflæði fjármagns. Eins og fram kemur að ofan mun Seðlabankinn auk þess nota ofangreint samráðsferli áður en kemur til mikilvægra ákvarðana um þetta efni.
Varðandi síðari spurninguna sem hér um ræðir skal upplýst að Seðlabankinn gerir grein fyrir fjölda veittra undanþága frá lögum um gjaldeyrismál í ársskýrslu sinni hverju sinni. Í nýjustu ársskýrslunni fyrir árið 2011 er á blaðsíðum 23 og 24 fjallað um rannsóknir gjaldeyriseftirlitsins og veittar undanþágur. Þar kemur fram að gjaldeyriseftirliti Seðlabankans hafi borist 971 beiðni um undanþágu frá lögum og reglum um gjaldeyrismál á árinu 2011. Á árinu var 946 beiðnum lokið, þar af voru veittar 688 undanþágur, 112 hafnað, 23 veittar að hluta og 123 var lokið með öðrum hætti, þær afturkallaðar eða lokið með leiðbeiningum. Þessar upplýsingar hafa ekki verið sundurliðaðar frekar, en rétt er að taka fram að eftirlitsaðilar bankans geta kallað eftir gögnum.
Varðandi undanþágur vegna innlánsstofnana í slitameðferð, sem hér er spurt um, er rétt að taka fram að Alþingi samþykkti með lagabreytingu í mars í ár undanþáguheimildir fyrir þær stofnanir og gekk þar að hluta til lengra en Seðlabankinn hafði lagt til. Nú eru hins vegar vísbendingar um að vilji sé til þess meðal þingmanna að snúa af þeirri braut.
Eins og lögin kveða nú á um er innlánsstofnunum í slitameðferð heimil undanþága frá banni við fjármagnshreyfingum á milli landa í erlendum gjaldeyri ef þær eiga innstæður í reiðufé í erlendum gjaldeyri hjá erlendum fjármálafyrirtækjum eða hjá Seðlabanka Íslands eins og þær stóðu við lok dags 12. mars 2012. Í ljósi þessa er rétt að benda á að komið hefur fram opinberlega að innlánsstofnanir i í slitameðferð hafa nýtt sér ákvæðið sem vísað er til hér að ofan. Þannig kom m.a. fram í frétt sem Seðlabankinn birti nýverið að á þriðja ársfjórðungi 2012 tóku innlánsstofnanir í slitameðferð um 307 milljarða króna út af reikningum sínum í Seðlabanka Íslands og fluttu á erlenda bankareikninga.
Sjá nánar:
Ársskýrsla Seðlabanka Íslands fyrir árið 2011: Ársskýrsla 2011
Frétt um gjaldeyrisjöfnuð nr. 43/2012: Greiðslujöfnuður við útlönd